1979年7月15日，中共中央、国务院以中发〔1979〕50号文的形式批转广东省委、福建省委关于对外经济活动实行特殊政策和灵活措施的两个报告。文件正式提出，先在深圳、珠海两市试办“出口特区”，待取得经验后，再考虑在汕头、厦门设置的问题。按照时任国务院副总理的谷牧的话来讲，在社会主义国家创办特区，马克思主义经典里面找不到，是史无前例的社会经济实验。特区建设的最初设计图该如何绘制，中央可以说是不明确的，也正如谷牧所说，特区到底搞成什么样？我们也写不清楚，所以就先把它空在那里。中发〔1979〕50号文刚刚下发，在中央和省委的领导下，广东3个特区的规划筹备工作很快启动了。为具体领导3个经济特区的创办，广东于1980年5月专门成立经济特区管委会，在以习仲勋为第一书记的省委领导下负责特区规划、筹办、改革、发展等工作。其后短短4年多时间，广东不仅按照中央要求迅速创办起3个特区，而且推动中央从国家层面出台创办特区的法律依据，充分结合自身实际情况，制定出特区总体发展规划，同时，大胆“闯”“冒”，在对外开放和体制创新方面真正起到了邓小平所说的“窗口”的作用。
一、《广东省经济特区条例》的制定和出台
起步伊始，特区创办者们敏锐意识到，特区是社会主义的新鲜事物，没有现成的经验可以依循。为此，他们在搜集国外创办出口加工区等方面资料的过程中，着力注重于对总体性法规和各项具体规章制度的了解和思考。这可以说是广东3个特区立法的实践源头。到1979年7月中发〔1979〕50号文下发后不久，国务院便着手开始起草有关特区的法规文件，并要求广东做好一些具体工作。很快，国务院副总理谷牧就作出明确指示。1979年9月，他在广州同习仲勋、杨尚昆等省委负责人谈话时指出，搞什么样的特区？要立法，要搞出几条来。这件事主要是靠省里搞。省要请几个方面的人，搞社会科学的，搞经济的，搞政法的专家，还要请港澳的人来，开几次会，一起研究，搞出几条。他进一步指出，你们开省人代会，在政府工作报告中要讲你们的特区究竟是什么样的特区，大杠杠要讲几条。他还以中外合资法为例，指出特区立法要避免走入一个误区，即外面反映的——叫法又不像法，不是法，是方针、政策性规定。应该说，谷牧作出的这几点指示，为广东办特区乃至全国的改革开放做好立法的基础性工作指明了方向，也提供了一些具体的方法论。根据中央的指示，在习仲勋为班长的省委领导下，广东很快组织各个领域的大批专家学者和实践工作者，紧锣密鼓地启动制定《广东省经济特区条例》的相关工作。从1979年8月开始起草，到1979年12月广东省五届人大二次会议原则通过《广东省经济特区条例（草案）》，再到1980年4月又一次提交广东省人大常委会审议，最后到1980年8月由第五届全国人大常委会第十五次会议批准，《广东省经济特区条例》的制定出台，10多个部门参与其中，历时整一年，期间经过10多次雕琢和修改。起草过程中，遇到最大难题就是对海外相关法律、法规的理解及融合，因为在当时的社会主义法律框架之内，根本无法找到现成依据，必须从国外寻找相关依据。通过港澳人士，起草小组搜集到大量海外相关法律、法规，这些法律、法规成为起草小组参考的主要依据。然而，海外的这些法律、法规基于的体制与我们当时的体制是完全不一样，如何尽量消化和吸收它们的有益部分，同时，又符合社会主义性质，规避意识形态的障碍，成为起草工作最大的难点。所幸的是，中央负责特区事务的谷牧和省委第一书记习仲勋赋予起草工作极大自主权，从思想上给予起草小组以充分信任，鼓励他们要大胆创新，围绕“特”字做文章，更加灵活，使“特区”能够真正“跳出现行的体制之外”。有了中央和省委的大力支持，起草小组得以放开手脚，不断突破难点，形成了一部既集合了各类优惠政策和国际通行做法，体现出鲜明的市场调节原则，又符合中国国情的特区条例。在《广东省经济特区条例》总则里面，明确了经济特区的社会主义属性和经济特区的管理机构，同时也对到经济特区参与投资建设的外商作出权益上的保障和原则上的规范。在注册和经营、优惠办法、劳动管理、组织管理几个分项中，对涉及经济特区运作的各个方面作出了细致而具体的规定。比如，为吸引外商过来投资，《广东省经济特区条例》提出若干办法，包括在土地国有前提下，外商用地可根据实际需要确定使用年限、使用费数额和缴纳办法；对于特区企业进口生产所必需的生产资料和生活用品，可以减免进口税；针对进入特区的企业，在所得税上实行不同程度的优惠税率；在特区实行相对特殊的外汇管理办法；对采用我国生产的机器设备、原材料和其他物质的特区企业，给予出口价格上的优惠，等等。在当时的背景之下，这样的优惠办法可以说是力度空前，对外商进入特区投资具有很大吸引力。经过几个月的努力，《广东省经济特区条例》通过广东省人大的审议，完成省内立法程序。但是，考虑到有关经济特区立法的独特性以及新中国成立以来我国与外商打交道的过往案例，省委做了更进一步的思考，认为像试办经济特区这样一项关乎社会主义国家实行改革开放成败的重大决策，其权威性必须要得到中央的认可和授权才行。于是，省委作出决定，尽力推动《广东省经济特区条例》通过全国人大的立法批准程序，以获得中央更大支持。在1980年3月召开的广东、福建两省会议上，《广东省经济特区条例》获原则通过，并拟进一步修改后报国务院批准实施。1980年4月，趁着全国人大常委会委员长叶剑英到广东视察深圳和珠海经济特区的机会，广东向叶剑英提出将《广东省经济特区条例》提请全国人大批准的请求。叶剑英将这一请求通知全国人大常委会办公厅。最初，全国人大回复，作为惯例，《广东省经济特区条例》是一项地方法规，不需要通过全国人大常委会来讨论。收到全国人大回复，广东省委未放弃，进一步向叶剑英陈述《广东省经济特区条例》由全国人大常委会立法的必要性。最终全国人大同意广东请求，安排审议《广东省经济特区条例》。1980年8月26日，叶剑英主持第五届全国人大常委会第十五次会议，批准国务院提出的《广东省经济特区条例》。会上，由国家进出口委员会副主任江泽民代表国务院作了相关说明。法律意义上讲，《广东省经济特区条例》的批准颁布，标志着广东经济特区正式成立并拉开建设帷幕。需要指出的是，《广东省经济特区条例》只是关于广东3个经济特区的总体性立法，这一程序的完成并不意味着特区创办初期系统性立法的完成。此后数年间，全国人大常委会又授权广东经济特区可以根据具体情况和实际情况制定各项单行法规。根据这一授权，广东进一步推进经济特区立法工作，通过制定一系列单行法规，最终形成包括《广东省经济特区入境出境人员管理暂行规定》《广东省经济特区企业登记管理暂行规定》《广东省经济特区企业劳动工资管理暂行规定》《深圳经济特区土地管理暂行规定》等在内的一整套系统性法律法规，为经济特区的规范化运作提供了坚实的制度保障。
二、广东经济特区早期规划和发展思路的形成
从1979年下半年开始，有关经济特区早期规划的制定和发展思路的确立，成为经济特区创办之初广东面临的一项重点工作。在此过程，从中央到省委，再到3个经济特区所在的市委，以及3个经济特区的具体管理机构和运作机构，都从各自职责角度出发，对经济特区的范围该如何设定，产业结构该如何构建，对外关系该如何处理，改革步骤该如何推进等问题进行反复斟酌、研判和互动，才得以形成大体框架。中发〔1979〕50号文并未对特区规划和发展思路作出具体的制度安排，而只是有一些原则性规定。比如，要搞好总体规划，要搞好供水、供电、道路、码头、通讯、仓储等。而所需投资，则采取财政拨款、银行贷款和吸收外商资金等办法解决。在发展步骤上，要先搞加工装配、轻型加工工业和旅游事业等，逐步积累资金，再兴办加工程度高的项目。在3个特区的建设顺序上，则提出以深圳为重点，先深圳、珠海，后汕头的顺序。应该说，这是一个相对稳妥且带有明显试验性安排。其后几个月内，随着特区筹备各项工作的展开，广东这边开始感觉到规划和思路有必要进一步拓展。对此，以习仲勋为班长的省委予以坚决支持。特别是习仲勋，在讲到如何贯彻特殊政策和灵活措施的时候，他反复强调的一点，就是要解放思想，敢于创新，敢于突破。对于深圳、珠海、汕头各自的建设方针，习仲勋都非常关心，多次与三地领导沟通，并作出指示。广东的相关要求，很快通过各种渠道反映到中央，中央表示认同。谷牧明确指出，特区要有点孙悟空的精神，受条条框框束缚不行，步子要大些。其后，他又提出，特区的规划要有远见。通过反复调研，广东提出，中央文件所批准的“出口特区”的名字，已经不能满足特区规划和发展思路涵盖的内容。根据各方所反映来的信息，再加上海外投资者的意见，办特区，不应该仅涉出口，而应包括经济社会方方面面，因此，有必要将“出口特区”改为“经济特区”。经过央地间一系列互动，这一思路最终获得中央同意。在1980年3月召开的广东、福建两省会议上，“经济特区”正式写入会后的纪要，成为特区的标准名称。在此次会议上，特区的规划和发展思路也得到基本确认。规划方面，会议提出：广东应该首先集中力量把深圳特区建设好，并且，珠海、深圳特区的建设一定要做好总体规划，分片、分期进行建设；汕头特区可先进行规划，做好准备，逐步实施。发展思路方面，会议提出：经济特区的建设，要充分利用现有基础，先上那些投资少，周转快，收获大的项目；在发展加工出口工业的同时，有条件的，要逐步发展住宅、旅游事业；先搞好水、电、道路、通讯等基础设施，为吸引侨商、外商投资创造条件；投资项目要尽可能符合经济特区发展规划的要求。到1981年5月召开的广东、福建两省和经济特区工作会上，有关特区的规划和发展思路得到进一步提升。会议提出，特区的规划和建设要因地制宜，注意实效，各有侧重的发展。按照当时的设想，深圳、珠海的特区应建成兼营工、商、农、牧、住宅、旅游等多种行业的综合性特区。与深圳、珠海不同的是，汕头特区最初的设定是要建成以加工出口为主的、同时发展旅游等行业的特区，并且特区内只设工厂，职工的生活设施主要依托旧市区。也正是在这次会议上，中央根据一年多以来特区工作的实践，并结合1980年9月由时任国家进出口管理委员会副主任的江泽民率领的赴6个国家及联合国考察小组所带回来的有关国外经济性特区的基本经验，制定出关于经济特区发展的方针政策框架。这一体系，涉及范围包括经济特区的立法、规划、关税优惠、劳动工作、对外贸易、金融货币、土地开发、人才培训、基础建设、出入境管理等，可以说，这既是我国改革开放初期关于经济特区发展思路的第一个相对固定的系统化框架，也说得上是我国最初的关于特区的顶层设计。1979年下半年至1984年间，除关于经济特区总体规划和总体发展思路所展开的广东与中央之间的互动以外，广东3个经济特区就自身的具体规划和发展思路也展开不少工作，这些工作，成为广东经济特区各项改革得以初步展开的基础。深圳经济特区的规划和建设是广东经济特区中最先起步的。事实上，早在1979年初，深圳、珠海两地就围绕建设外贸基地和市政建设规划形成设想，并报中央批准。同时，蛇口工业区的建设也逐步拉开了序幕。这些早期实践，都为深圳经济特区的规划和发展思路提供了依据。从1980年开始，深圳经济特区大规模规划建设正式拉开序幕。1980年5月，深圳市成立城市建设规划委员会，同月，省城市规划工作组到深圳，与深圳市和相关专家团队一起开展城市规划工作。经过一个多月紧张工作，深圳制定出《城市建设总体规划》。由于中央和省委有关经济特区的政策还没成型，最终定位尚不明确，这个总体规划只能说是一个初步规划。很快，随着深圳经济特区的飞速发展，原有的规划已经不能满足要求，为此，深圳决定组织专家，进一步调整和深化总体发展规划。1982年11月，数易其稿的《深圳经济特区社会经济发展规划大纲》正式定稿，并上报省和国务院审批。可以说，这是一个相对成熟的总体发展规划，既符合深圳经济特区两年多以来的发展情况，又对今后相当一段时间内的发展作出科学预判，成为指导深圳经济特区的第一个中长期规划。在这个规划里面，深圳经济特区基本确立东起大鹏湾小梅沙，西至珠江口岸，南沿深圳河与香港新界为邻，北以梧桐山脉走向为界，东西长49公里，南北最宽7公里的建设范围。在发展功能区和总体布局方面，规划也作出明确规定，通过综合发展和组团式布局，推进形成带状的新型现代化城市，成为深圳经济特区的发展方向。除制定总体规划，深圳经济特区还在实践中探索出通过银行贷款“借鸡生蛋”及边投资、边收益、再投下去，扩大收益的“滚雪球”建设方法，并同时确立了“立足深圳，依托内地，面向海外，走向世界”的“外引内联”方针，基本奠定深圳经济特区的早期发展思路。相比深圳经济特区，珠海经济特区的规划和发展思路一开始就有所不同。1980年10月，根据广东省经济特区管理委员会的通知，在珠海成立广东省经济特区管理委员会珠海办事处。1981年12月，珠海经济特区管理委员会成立。在广东省经济特区管理委员会和市委的直接领导下，这两个机构具体负责珠海经济特区的总体规划、土地安排、建设步骤等事宜。经济特区创办之前的珠海，是一个以渔业为主的滨海小县，工业水平非常落后，相比深圳的基础和定位，都是相对较低的，因此，规划和发展思路自然也有所区别。按照最初的规划，珠海经济特区仅6.81平方公里，分6个小功能区，是一个典型的小城镇规模。到后来，随着珠海经济特区的发展，面积过小的问题日显突出，经过争取，国务院于1983年6月批准将其范围扩大到15.16公里，几年后，再次扩大到121.3平方公里。在范围不断扩大的同时，珠海经济特区的发展思路也在发生变化。起初，省委领导希望珠海能充分发挥渔业、农业优势，但珠海市委根据自身情况，提出“以进养出，以工促农、促渔”的方针，并获得省委支持。在实践建设中，结合珠海独特的地理位置和资源特点，珠海实际上走向重点发展旅游业，同时兼顾工业的道路。1980年9月，中共珠海市召开第一次代表大会，提出今后的发展方向和奋斗目标是要把珠海建设成为具有相当水平的、工农业结合的出口商品生产基地，成为吸引港澳游客的游览区，成为新型边防城市。这一发展思路成为珠海经济特区早期发展的指导思想。通过大力发展为旅游服务的各类设施，珠海一举奠定其成为国内知名海滨休闲城市的基础。然而，到1984年，由于旅游业资源过剩，珠海对发展思路又进行了调整，进一步明确以工业为主的思路，将发展重点向实体经济倾斜，推动珠海走向综合发展的道路。在广东的3个经济特区中，汕头经济特区设立之初的面积是最小的，仅有1.6平方公里，相当于一个普通出口加工区的范畴，直到1984年11月，经国务院批准，面积才扩大到52.6平方公里。1980年8月，广东省经济特区管理委员会汕头办事处成立，负责汕头经济特区筹备工作。1981年11月，汕头经济特区管理委员会成立，汕头经济特区建设正式起步。由于面积太少，汕头经济特区的早期规划并未像深圳、珠海那样按照城市规划的布局来进行，而是在生产生活设施直接依托老市区的同时，按照中央规定的出口加工区模式来展开龙湖工业区的建设。在发展思路上，汕头经济特区相对明确，本着“因地制宜、注意实效、各有侧重”“节省投资”的原则，实施“开发一片、建设一片、投资收益一片”。在产业选择上，当时中央对汕头经济特区也有具体的规定，即主要办工业，建设出口加工区，利用外资改造市区老企业，在此之外，还可以发展旅游业。需要指出的是，汕头经济特区在根据中央和省委指示发展相关产业的基础上，充分利用自身的特色，开拓出创汇型农业和水产养殖新产业。总的来说，相比深圳、珠海经济特区，汕头经济特区在创办之初并未走上综合发展道路，而是走上了以产业为主的发展道路。
三、广东经济特区的初步成就
1979年下半年至1984年初邓小平第一次视察经济特区前，是广东经济特区从筹备到创办并确立早期规划和发展思路的起步阶段，同时，也是广东经济特区筚路蓝缕，启动各项开先河、领潮流的改革举措，推动“杀出一条血路来”取得初步成效的关键时期。（一）深圳经济特区在广东3个经济特区中，深圳经济特区在人缘、地缘方面具有无可比拟的先天条件，为此，中央将其建设视为实行经济特区政策的重点。可以说，深圳经济特区建设的成败，直接关乎中国创办经济特区这一重大决策的成败。正因为这一独特性的存在，使得深圳经济特区从筹备开始，其在改革中迈出的每一步，都备受各界关注，承受着巨大压力。重压之下，深圳经济特区不负重托，陆续在基础建设、体制改革、对外开放、综合发展等方面闯出新路，干出亮眼成绩。在基础建设方面，深圳经济特区取得的成绩最为显著，从一个偏僻的边陲县镇，初步奠定起一个新兴海滨城市的格局，特别是，其在推动基础建设过程中创新出来模式，更是成为当时中国基础建设领域争相学习的样本。在基建投入和融资模式上，深圳借鉴海外经验，以稍早起步建设的蛇口工业区为蓝本，实施“借鸡生蛋”“滚雪球”的方法，将市场机制引入基础建设，打破过去陈旧僵化的依靠政府投资的纯计划模式，很快，便促进了基础建设的大发展。比如，以仅有的3000万元贷款为“酵母”，深圳迅速拉开罗湖起步区建设，用不到一年时间就搬掉罗湖山，把原来地势低洼的罗湖小区垫高1.07米，实现“三通一平”，完成了原有体制之下几乎不可能完成的任务。“借鸡生蛋”“滚雪球”的基建模式成功地打开了深圳经济特区大规模建设的大门。在灵活机制的激励下，深圳特区成为海内外投资的热土，其建设由此进入高速发展的阶段。在具体的建设过程中，深圳的建设者们更是主动进行技术创新，喊出“时间就是金钱，效率就是生命”的口号，不断提高生产积极性和建设效率。比如，投标承建深圳国贸大厦的中国建筑工程总公司第三工程局深圳一公司工程技术人员大胆创新，提出用“外筒同步整体升滑”的方法，高速度、高效率地建造大厦主楼。经过反复试验，这一方法被运用到实践中，结果创造出意想不到的效率，实现了3天一层（最快时2天一层）的建设速度，最后，整栋大厦主体结构施工只用了10个月，不仅速度快，而且质量高，达到国际先进水平，被誉为“深圳速度”。值得一提的是，在深圳经济特区起步之初的大规模城市建设中，还有一只功不可没的独特建设力量，那就是中国人民解放军基建工程兵。几年间，数万基建工程兵不畏艰险，承担了包括道路、桥梁、清淤、排洪、建楼等在内的169多项大小工程，为深圳经济特区的初期建设作出了巨大贡献。经过近5年艰苦创业，深圳城市面貌发生日新月异的变化，由一个道路狭窄，设施落后的边陲小县城，变成了一座路网密集，楼宇林立，各项配套完备的现代化新城。经济体制改革方面，深圳特区更是勇当重任，一马当先，成为改革先锋，其中，蛇口改革最为新锐大胆，被誉为“改革试管”。在起步阶段，深圳特区的改革主要集中在以市场为取向的工资制度、基建体制、价格体制、劳动用工制度、干部人事制度等领域。这些领域的改革，大都是在全国开先河的改革。一是劳动用工和工资改革。为适应各种形态企业发展需要，特别是与外资企业接轨，1980年前后，深圳就率先在中外合资企业中试行劳动用工合同制。其后，这一制度又逐步推广到国营企事业单位和国家机关。这是改革开放以来我国打破企业用工“大锅饭”“铁饭碗”制度的较早尝试。为了巩固这一重大改革成果，1983年8月，深圳市政府颁发《深圳市实行劳动合同制暂行办法》，以立法形式将其固定下来。用工制度改革，势必带来工资制度改革，进而形成以市场经营为主的劳动力雇佣机制。所以，在20世纪80年代早期，深圳在全国率先试行浮动工资，实现工资总额与经营效益的挂钩并较早形成企业化运营的劳动服务公司和劳动力自由流动的市场机制。二是价格改革。由于深圳外向型经济形态多，传统价格体制体现出来的与市场不适应显得尤为突出，因此，相比其他地方，深圳的改革愿望更为强烈。1979年，深圳经济特区在全国率先放开生产资料价格。从1981年开始，深圳便启动了较为明确的价格改革思路，即“以调为主，调放结合，分步理顺价格体系与价格体制”。数年间，从农副产品开始，深圳逐步将市场调节的价格体系扩展到了工业品，到1984年，深圳特区大部分商品（除粮、油、肉等外）均基本放开，实现市场调节。这样的力度和速度，当时无疑是领先于全国的。三是基建改革。深圳最早在全国实行建筑工程招投标市的场化运作。1981年7月，深圳市在深圳国际商业大厦工程项目中进行了工程招投标试点。1982年，深圳又将建筑工程招投标作为一项制度固定下来，在全市进行推广。这一改革开创了我国建筑行业市场化运作的先例，大大提高了建筑工程领域的透明化和公平性，提升了建筑行业的效率和质量。四是干部人事改革。这方面，深圳经济特区同样走在全国前列。从1980年起，深圳就率先开展了企业领导人员选拔任用制度，探索用公开招聘方式从全国各地选拔企业高级管理人才。从1981年起，深圳每年都到全国各地招聘人才，引进大批专家型人才和管理人才，由此形成了“孔雀东南飞”的独特现象。五是社会保障制度改革。为解决合同制职工的养老问题，深圳很早就开始了社会化保障的探索，不仅在全国较早建立起社会保险统筹基金，而且在全国较早出台有关社会劳动保险的法律法规。根据中央指示精神，在经济特区建设的起步阶段，深圳在经济体制领域进行了系统化的改革，即便在非经济领域的政府管理和机构改革方面，深圳也进行了力度颇大的探索。比如，为系统推进改革，深圳在1983年3月专门成立改革领导小组，下设办公室，同市委政策研究室合署办公，属市委序列。如此举措，当时是很少见的。又如，蛇口工业区在创办伊始就打破老框框，坚持政企分家，扩大企业自主权，并按照需要设立精干机构，这一系列改革举措后来被推广到整个深圳特区。1981年8月至1982年5月，深圳还进行了第一次机构改革，率先打破全国按行业设置政府经济管理机构的模式，撤并10多个专业经济管理局和20多个行政单位，局以上机构由65个减到32个，粮食、商业、物资、供销等专业主管局撤销后全部改为企业。经过改革，行政机构减少51%，机关行政人员减少61%。1983年12月至1985年5月，又进行了第二次机构改革。改革的重点是建立咨询审议机构，充实大系统管理的特区经济管理体系。设立四委五办：社会经济发展委员会、工业发展委员会、城市规划委员会、特区咨询委员会、基建办公室、财贸办公室、交通办公室、文教办公室、农林水办公室。在大刀阔斧推进体制改革的同时，深圳特区的对外开放事业也开启大踏步迈进的步伐。根据1982年统计数据，深圳经济特区仅仅创办两年，就引进外资项目728项，实际投入外资2.4亿多美元，引进设备1.1万多台。深圳还通过开放金融业引进一批境外银行，为特区开发注入活力。1979年至1985年间，深圳特区先后创办了蛇口工业区，开放了蛇口码头、梅沙、沙头角、赤湾、大亚湾等口岸，对外开放的大格局基本得以形成。大力引进外资和海外先进技术与管理经验，本来就是创办经济特区的初衷，同时，也只有打开国门，与海外多交往，改革才会有目标，才会形成巨大推动力。深圳特区的早期发展，生动地印证了改革与开放之间的良性互动。总体来看，深圳特区在初创时期取得的成就是举世瞩目的。据统计，1983年与1979年相比，工业总产值增长了11倍，达到7.2亿元，在耕地减少情况下，农业总产值增长32%，达到1.52亿元，预算内财政收入增长10倍，达到1.56亿元，地方外汇增长1.4倍，达到0.67亿美元。更为重要的是，随着经济实力的增长，深圳经济特区人民的生活水平也得到显著改善。4年来，安排近8万人劳动就业，同时带来了劳动收入的大大提高，1983年国营企业职工年平均工资1571元，比1979年增长了1倍，农民年平均收入840元，收入超万元的农户占农户总数的20%。由于特区人民安居乐业，边境秩序稳定，社会风气良好，原先偷渡外逃的人员也开始从香港回流。（二）珠海经济特区在广东3个经济特区中，珠海的定位最初是以发展旅游业为重点的以国外小城市为模板的经济特区。后来，在实践过程中，考虑到旅游业本身易受形势影响的特性、重复建设导致竞争激烈以及珠海自身所具有的优势尚未得到充分发挥等因素，这一思路发生变化，最终形成以工业为主动的发展思路。在1979年至1984年的起步阶段，珠海特区建设的步伐同样很迅速，改革发展成绩同样不菲。首先是在投资环境的改善方面，珠海着力于基础设施建设，效果显著。几年间，珠海集中财力加快路网、桥梁、能源、通讯、供水等基础设施的建设，使得珠海的城市面貌和投资环境发生了极大的改变。比如，1983年，珠海直升机机场得以建成通航，成为南海油田海上作业的起运点。又如，以前，珠海电网是农村供电网，以城镇轻工业、农村电力排灌、生活照明为主，不仅装置残旧，而且抗灾能力差，供电可靠性低，特区成立后，珠海大力发展电力设施，很快赶上了年均递增百分之二十几的用电负荷。再如，1980年前，珠海的通讯非常落后，香洲至中山、广州、佛山的长途传输仅为3路载波机。几年间，珠海的长途通讯大为改观，1981年至1985年，其长途设备便由人工、半自动过渡到全自动、数字微波等，特区实现与国内20多个大城市和美国、港澳等地直接拨号通话。此外，在口岸建设方面，珠海特区的速度也很快。1981年，国务院宣布开放九洲港口岸，其后两三年间，九洲港客、货运口岸就相继建成通航。其次是在引进外资推进旅游及外经贸交流方面，这是珠海经济特区初期的重点和亮点。1979年，珠海经济特区与澳门珠江旅游有限公司达成合作意向，创办全国第一家合作旅游企业——珠海石景山旅游中心，在对外合作的形式上，这一企业的创办，可以说是开先河的。此后几年间，珠海陆续以这种形式兴办了几个合资旅游企业，像拱北宾馆、珠海宾馆、珠海度假村、九洲城购物中心等。在珠海经济特区的起步阶段，旅游业成为了其实际利用外资的大头。旅游业的发展，带来珠海城市面貌的大大改观，同时，也大大提高了珠海的知名度，但也留下重复建设过多，长期发展无以为继的隐患。在发展“三来一补”和对外贸易方面，珠海起步较早，成效明显。1978年8月，珠海香洲毛纺厂与澳门纺织有限公司签订毛纺来料加工协议，成为全国首批“三来一补”项目之一。1979年，珠海获得国家下拨的500万元人民币、200万美元用于扶持发展出口商品生产基地，获准开展“来料加工、补偿贸易”业务，批准建立土畜产、轻工艺、纺织品3个进出口支公司，全年出口创汇416.2万美元。到1980年，珠海全市进出口总额1934.9万美元，出口创汇首次突破1000万美元。1984年至1985年，珠海外贸供货网点由本地扩展至全国各地，客户网络由港澳地区推向远洋地区，出口创汇以每年1000万美元幅度递增。需要指出的是，在起步阶段，珠海特区的引用外资情况虽很可观，但大多数资金进入了旅游业，这使得以工业方面的投入相对较少，客观上让珠海的工业发展显得不是很突出，不仅不如深圳，而且不如同期的南海、顺德、中山、东莞等地。这无疑为其后珠海经济特区对发展思路的主动调整埋下了伏笔。最后是在经济体制改革方面。这一阶段珠海特区的体制改革主要集中在企业改革和外经贸改革两个领域，其中不乏在引领全国潮流的举措。比如，1979年至1982年，珠海利用中央给予特区财政留成的优惠政策，对企业采取减税让利、税前还贷或以税还贷的政策，把特区企业的留利从20%增加到50%，极大地扩大了企业自主权，激发了企业活力。另外，珠海的股份制试点在全国也是比较早的，从1984年前后就已经开始探索。又如，珠海的劳动用工改革几乎与深圳同步。1980年，珠海在全市第一家合作企业——珠海石景山旅游中心实行劳动合同制试点并探索社会保险，较早突破了传统计划用工模式。再如，为适应对外交往和外经贸发展的需要，珠海的口岸管理和外经贸管理改革迈出了更快的步伐。从1979年起，珠海就开始颁发有效期达3年的“港澳同胞回乡证”并开始接待外宾一日游的业务。1982年，又开始对需要经常出入境的人员实行免填“入出境签证卡”或副卡。在检验检疫、海关监管等领域，珠海同样进行了很多创新举措并加强了相关方面的立法。总体看，在起步阶段，珠海特区取得的成绩有目共睹，综合实力和经济社会发展都实现了飞速发展。根据统计，1981年，珠海工农业总产值为1.28亿元，比1978年增长40%，地方财政收入3800多万元，比1978年增长近5倍。16到1981年以后，珠海调整发展思路以后，继续大踏步前进。据统计，到1985年，全市工农业总产值达到8.2亿元，比1980年增长1.4倍，财政收入3亿元，比1980年增长6.5倍，与此同时，城镇职工和农民年均收入分别增长了1.4倍和2.38倍。（三）汕头经济特区与深圳、珠海不同，作为近代以来很早就已经起步发展工业的城市，汕头在改革开放以前本身便具有一定工业基础。因此，对于汕头如何创办经济特区，中央明确指示，要依托老市区，同时，在较小的范围内试办出口加工区。在此思想的指导之下，汕头经济特区的筹建和初创是从面积仅1.6平方公里的龙湖工业开始的。在基础建设方面，汕头经济特区的起步颇为艰苦，被划定为经济特区的龙湖工业区，最初是一片田园，其他几乎一无所有。仅仅只是开发1.6平方公里的面积，当时就预计需要2亿元，而汕头经济特区筹建时，除了借来的一辆旧北京吉普车、一栋小楼房以及640万元财政拨款外，其他都要靠自己想办法来解决。就在如此艰苦环境下，特区的创办者们硬是咬着牙挺了过来。1983年前，汕头经济特区主要是在龙湖工业区进行以道路、供水、供电、通信、排污、厂房为重点的基础设施建设。当年年底，特区完成基建投资2762万元，初步形成可以引进外商投资的生产环境。随着特区范围扩大，特区在完善龙湖工业区基础设施的同时，又逐步开发建设了与之相配套的码头、农业、水产、金融、旅游、住宅等功能小区。在起步阶段的产业发展上，汕头经济特区侧重于吸引外资发展加工业和试办先进农业。汕头拥有丰富的华侨资源，这是其创办经济特区的独特优势。经过多方面努力，特区的引进外资工作出现“引得来，留得住，有效益”的良好局面。1980年11月，汕头经济特区发展公司与香港正大国际投资公司合作兴办了特区第一家合作企业——汕头地毯厂。1983年8月，汕头经济特区又兴办第一家独资企业——香港奋成实业有限公司。到1984年，汕头经济特区出现引进外资小高潮，全年累计利用外资签订项目达40宗，无论引进外资签订合同数，还是合同引用外资额，都是前几年总和的数倍。1982年至1984年的3年间，汕头经济特区内的工业企业从1家增加到7家，涉及电子玩具、塑料制品、服装、地毯配合饲料等行业。在3个经济特区中，试办创汇型先进农业是汕头的特色。结合农业、水产资源独特优势，汕头经济特区于1981年底成立农业发展联合公司，建设专门的花卉、蔬菜、养鸡、水产蜜柑等农业水产发展区及农副产品加工厂、饲料厂。经过两年多的发展，汕头经济特区就与10多个国家和地区的客商签订15项技术引进和产品购销合同，仅1983年就出口创汇92.7万港元。在体制改革方面，汕头经济特区也较早地推行劳动用工合同制，改革企业管理制度，实行经营承包制，并于1982年就较大规模地精简了机构，其后又将干部委任制改为任期责任制。总体看，汕头经济特区在短短几年间实现了从无到有的转变，取得了一定的成绩。据统计，按1980年价格比，从一片空白起步的汕头经济特区，工农业总产值在1982年的时候为44.8万元，到1984年，迅速增至601万元；财政收入，1982年的时候是626万元，到1984年，迅速增至2986.3万元；固定资产投资额，1982年的时候是549万元，到1984年，迅速增至4537万元。
四、余论
创办经济特区，这既是一项敢为人先，需要不断解放思想、开拓创新的事业，同时也是一项“摸着石头过河”，需要不断总结经验的事业。广东在创办经济特区的过程，遇到一系列在以前没有经历过的困难和新情况，对此，特区创办者们一方面需要努力克服，提出解决的办法，另一方面则需要不断从已经犯过的错误，走过的弯路之中吸取教训。对于广东创办经济特区的初期，中央的态度总体上是谨慎支持，反复强调要注意总结经验。特别是，当经济特区在创办过程中遇到困难，遭受质疑非议的时候，几乎每一次听取广东的工作汇报，或是每一次来经济特区指导工作，中央的相关领导都会提到这一点。尤其是1982年前后，广东沿海出现较为严重的经济犯罪问题，而前一段时间的特区建设也出现一些值得深思的问题，这些都引起了中央领导人的高度关注。1981年，陈云在一次座谈会上更是直接指示，特区“现在第一位的任务是认真总结经验”。1982年，谷牧几次对广东改革开放提出要求，都希望特区能及时吸取教训，期间，他具体提到珠海特区的规划，特区面临的困难，特区管理的缺陷等问题。他还给特区出了一个题目，即如何在继续前进中总结经验。对于如何总结经验，习仲勋也有过鲜明的指导意见。他明确指出，即使在改革中出了一点问题，也不要大惊小怪，更不要责备干部和群众。我们的正确认识，是从实践中来，到实践中去，实践、认识，再实践、再认识，不断深刻和完善。要敢于打破那些违背客观经济规律和自然规律的条条框框。事实上，广东在创办经济特区的过程，也一直按照这一要求不断地总结经验。1982年10月，广东省委、省政府对两年多来创办经济特区的经验作出一个初步总结，其中，既谈到了试办经济特区所取得六个方面的成绩，又谈到了引进、规划、基建、管理、打击经济领域犯罪方面的主要缺点和问题，此外还总结出五条初步体会，提出八个需要迫切解决的问题。对于广东的这个初步总结，陈云专门作出了批示，认为这个总结很好，并进一步指示：“特区要办，必须不断总结经验，力求使特区办好”。
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